為進一步完善全市建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理，提升土地資源對全市社會經濟高質量發展的承載效能，根據國家、省、市有關規定，常州市自然資源和規劃局起草了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（征求意見稿），現向社會公開征求意見，如有相關意見或建議，可以于2022年12月3日前將書面意見或建議以信函或郵件方式反饋。
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附件1：《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見（征求意見稿）》
附件2：關于《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見（征求意見稿）》的起草說明
常州市自然資源和規劃局
2022年11月4日
附件1：
關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見
（征求意見稿）
為進一步完善我市建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理，推進土地要素市場化配置，促進土地要素流動自主有序，提高存量土地資源配置效益，提升土地資源對全市社會經濟高質量發展的承載效能，根據《民法典》《土地管理法》《城市房地產管理法》《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）和《省政府辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（蘇政辦發〔2020〕56號）等規定，結合我市實際，制定本實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持供給側結構性改革為主線，堅持新發展理念，以深化市場化改革為導向，以優化資源配置為目標，以不動產統一登記為基礎，打造產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，形成一、二級市場協調發展、規范有序、集約高效的現代化土地市場體系。
（二）適用范圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。已依法入市的農村集體經營性建設用地的轉讓、出租、抵押，可參照本意見執行。
二、建設用地使用權轉讓
（三）明確轉讓范圍。本實施意見所指建設用地轉讓是指各類導致建設用地使用權轉移的行為，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式導致的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移；地上建筑物、其他附著物所有權轉移的，該建筑物、其他附著物占用范圍內的建設用地使用權一并轉移。涉及房地產轉讓的，按照房地產轉讓相關法律法規規定，辦理房地產轉讓相關手續。
（四）界定轉讓類型。區分建設用地使用權取得方式，明確轉讓的基本要求。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，由交易雙方申請轉移登記，保留劃撥方式；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，需按規定辦理土地使用權出讓手續，由受讓人依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規、出讓合同、產出監管協議等約定的前提下，充分保障交易自由。以作價出資（入股）方式取得的建設用地使用權轉讓，參照以出讓建設用地使用權轉讓的有關規定，不再報原批準機關批準，但應辦理不動產變更登記。轉讓后，可根據權利人申請，保留為作價出資（入股）方式，或直接變更為出讓方式。以租賃方式取得的建設用地使用權轉讓，參照出讓建設用地使用權轉讓的有關規定。
（五）明確轉讓要求。1.禁止轉讓的情形。下列情形之一的，不得轉讓：（1）權屬有爭議的；（2）未取得不動產權證書或無法提供其他權屬證明材料的；（3）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制建設用地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權的；（4）共有土地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權，未依法經其他共有人同意的；（5）未達到法定土地開發要求的；（6）不符合出讓合同、產出監管協議等約定的轉讓要求的；（7）法律、行政法規禁止轉讓的其他情形。
2.達到法定投資開發要求的認定。對屬于房屋建設工程的，提供具有資質的審計、資產評估、會計事務所等機構出具的已完成開發投資額達到開發投資總額的25%以上的審計（評估）報告（已投資額、總投資額均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費）；對屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其它建設用地條件。
3.分割轉讓要求。建設用地使用權分割轉讓應符合規劃、出讓合同、產出監管協議的約定或劃撥決定書的規定，分割轉讓部分應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務，但已完成開發建設的工業用地（包括標準廠房用地、新型工業用地），其配套建設的行政辦公及生活服務等附屬設施不得分割轉讓。擬分割宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，不得損害權利人合法權益。未完成開發建設的，在不改變原出讓合同約定或劃撥決定書規定的前提下，按照批準的規劃方案滿足獨立分宗條件的，可分割轉讓，轉讓時應明確交易雙方各自用地范圍內的土地用途和建筑規模等內容，作為建設用地規劃審批和規劃核實的依據。
4.合并轉讓要求。建設用地使用權合并后應具備獨立宗條件。合并前各宗地土地使用權類型均為劃撥，宗地合并轉讓后用途符合《劃撥用地目錄》的，可選擇保留劃撥方式合并轉讓；不符合《劃撥用地目錄》的，需按規定辦理補辦出讓，依法補繳土地出讓價款。合并前涉及劃撥、出讓、作價出資（入股）、授權經營等多種土地使用權類型的，原則上應統一辦理出讓，并依法補繳土地出讓價款。建設用地使用權合并轉讓前涉及土地使用年限終止日期不一致的，可按規定辦理相關手續統一土地使用年限終止日期。建設用地使用權合并轉讓涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。
（六）轉讓手續辦理。建設用地使用權轉讓應當按規定辦理不動產轉移登記，其中工業用地在轉讓不動產轉移登記時，受讓方應首先取得地塊所在地鎮（街道）或開發區管委會出具的產業準入意見，并與前述部門簽訂《產出監管協議》，明確宗地在使用期限內的畝均稅收、畝均銷售收入、違約責任和監管主體等要求。建設用地使用權分割轉讓的，市不動產登記中心、各轄市、區自然資源和規劃主管部門或其指定的行政服務窗口均可受理審查，各轄市、區自然資源和規劃主管部門對符合轉讓要求的，按規范要求出具分割后獨立分宗的規劃條件，在征得所屬區人民政府（常州經開區管委會）同意后出具審查意見，并提交市自然資源和規劃局審批，審批通過后依規辦理不動產轉移登記。
（七）實施差別化稅收政策。積極落實“以地控稅、以稅節地”長效機制，強化工業企業資源集約利用綜合評價結果的運用，引導土地使用權人提高土地利用效率和效益。依法落實減稅降費政策，進一步助企紓困降低交易成本，依據國家有關規定對我市增值稅小規模納稅人，按照稅額的50%減征城鎮土地使用稅。
三、建設用地使用權出租
（八）明確出租范圍。本實施意見所指建設用地使用權出租，是指土地使用權人作為出租人將建設用地使用權隨同地上建筑物、其他附著物出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
（九）規范出租行為。使用權出租應當簽訂租賃合同，租賃期限不得超過建設用地使用權剩余年限，租賃合同不得違背國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定。全部或部分建設用地使用權出租后，有償使用合同載明的權利和義務仍由原建設用地使用權人承擔。建設用地在租賃期內，因買賣、贈與或繼承等原因發生轉移的，原租賃合同對承租人和新土地使用權人繼續有效。承租人未經原出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。
劃撥建設用地使用權長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。涉及全部或部分國有建設用地使用權出租的，相關公共配套設施建設和使用應在租賃合同中明確。
各轄市區應加強劃撥建設用地使用權出租及現有建設改變用途土地收益征繳管理，建立土地收益年度申報制度。劃撥建設用地使用權出租的，建設用地使用權人應依法申報并繳納相關土地收益，土地收益納入土地出讓收入管理。
四、建設用地使用權抵押
（十）明確抵押范圍。本實施意見所指建設用地使用權抵押是指建設用地使用權人（抵押人）將其合法取得的土地使用權以不轉移占有的方式作為抵押財產向抵押權人履行債務做出的擔保行為。債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該抵押物優先受償。
（十一）明確抵押條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時應優先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，根據租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。建設用地使用權分割抵押須按照批準的規劃方案進行分割，分割抵押地塊應具備獨立分宗條件。有償使用合同另有約定的從其約定。
（十二）放寬對抵押權人的限制。自然人、企業均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產抵押相關手續，涉及企業之間債權債務合同的須符合有關法律法規的規定。土地連同地上建筑物、其他附著物在抵押物價值范圍內可以設定多個抵押權人，同時設定多個抵押權人時，應在抵押合同和不動產登記簿中載明抵押權順位。
（十三）依法保障抵押權能。營利性的養老、醫療、教育等社會領域機構、企業可將以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資。各轄市區要進一步完善抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定的配套措施，采取告知承諾制等方式，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。建設用地使用權、建筑物和其他土地附著物、正在建造的建筑物可以申請辦理不動產抵押登記。以建設用地使用權以及全部或者部分在建建筑物設定抵押的，應當一并申請建設用地使用權以及全部或者部分在建建筑物抵押權的首次登記。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監管機制，切實防控抵押風險，維護土地、金融市場秩序。
五、創新二級市場運行模式
（十四）建設交易平臺。大力推進線上交易平臺和信息系統建設。搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，發布交易指引，匯集土地二級市場交易信息，接受交易委托，提供交易場所、交易鑒證和咨詢、審批辦理服務，營造友好的交易環境。
（十五）規范交易流程。依托土地二級交易平臺，按照“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程服務二級市場交易需求。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息；可自行協商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府或其指定的土地儲備機構可行使優先購買權。
（十六）加強交易協作。各部門應加強系統配合，建立信息征詢、反饋和共享機制。資源和規劃部門應當根據司法機關工作需要提供所涉不動產的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務情況、土地使用權轉讓等相關條件查詢。司法拍賣或國有企業改制中涉及劃撥建設用地使用權轉移或處置的，司法機構或國資部門應征求資源和規劃部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。
六、強化二級市場服務與監管
（十七）優化政務服務。在土地交易機構或平臺內匯集交易、登記、稅務、金融等相關部門或機構的辦事窗口，大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，大力精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務水平。發揮土地交易機構或平臺的專業優勢，提供法律、政策咨詢服務，協調矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環境。
（十八）強化市場監管。加強全市土地二級市場動態監測監管，二級交易平臺應與存量資源信息化管理平臺對接，相關情況應及時匯入存量資源信息管理平臺，有效監管二級市場交易情況與資源利用狀況，科學引導存量資源向符合高質量發展要求的產業項目流動，切實保障好項目不缺土地、好產業不缺空間。將二級市場土地交易情況作為年度建設用地供應計劃的確定依據之一，積極提升土地市場調控管理水平，促進土地市場健康有序發展。
七、保障措施
（十九）加強組織領導。各地要落實主體責任，建立自然資源和規劃、人民法院、發展改革、財政、住房和城鄉建設、國有資產監督管理、行政審批、稅務、市場監管、金融監管、中國人民銀行等部門聯動機制，明確任務分工，壓實工作責任，形成工作合力，有序推進土地二級市場建設。
（二十）加強宣傳引導。加大土地二級市場相關政策的宣傳力度，及時總結推廣典型經驗和創新做法，擴大土地二級市場影響力、吸引力。合力引導市場預期，及時回應社會關切的問題，全市各界形成良好的輿論氛圍，促進全市土地資源高效配置、可持續利用。
（二十一）加強指導監督。加強分類指導，堅持問題導向和需求導向，鼓勵各地結合實際需求創新工作機制，完善配套政策。樹牢底線思維，強化建設用地二級市場的監督管理和風險防控，對違反土地二級市場相關規定的部門、單位及有關人員嚴格實行責任追究，確保土地二級市場依法依規、健康有序運行。
附件2：
關于《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見（征求意見稿）》的起草說明
一、制定背景
完善土地二級市場是黨的十八屆三中全會作出的重要決策部署，也是國家和省重點推動的改革事項。2019年，中央深改委審議通過了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》。2020年，省級層面也出臺了相應的實施意見。按照國家和省文件要求，各地需制定相應的管理規定，雖然，市自然資源和規劃局出臺了《常州市建設用地使用權轉讓管理辦法（試行）》（常自然資規發〔2021〕72號），對建設用地轉讓進行了規范和探索，但還不能滿足全市建設用地二級市場統一管理的需求。為了進一步完善我市建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提升節約集約用地水平，市自然資源和規劃局在貫徹上級文件基礎上，結合我市實際，牽頭起草了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見（征求意見稿）》（以下簡稱《實施意見》）。
二、制定依據
1.《民法典》
2.《中華人民共和國土地管理法》
3.《中華人民共和國城市房地產管理法》
4.《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》
5.《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）
6.《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（蘇政辦發〔2020〕56號）
7.《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）
8.《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發〔2019〕31號）
9.《關于進一步加強土地供應和開發利用監管工作的指導意見》（蘇自然資發〔2019〕9號）
10.《關于印發進一步推進工業用地提質增效實施細則的通知》（蘇自然資發〔2021〕264號）
三、主要內容
《實施意見》由七個部分的主要內容組成，具體如下：
第一部分，明確實施意見的總體要求。旨在打造產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，形成一、二級市場協調發展、規范有序、集約高效的現代化土地市場體系。對已依法入市的農村集體經營性建設用地的轉讓、出租、抵押，可參照國有建設用地使用權二級市場規則執行。
第二部分，規范建設用地使用權轉讓管理。從轉讓范圍、類型、標準和轉讓手續辦理幾個方面對建設用地使用權轉讓進行規范。區分建設用地使用權取得方式，明確轉讓的基本要求、禁止轉讓的情形，細化達到法定投資開發要求的認定標準，明確土地分割和合并轉讓的要求以及轉讓手續的辦理、審批流程。
第三部分，規范建設用地使用權出租管理。明確出租范圍，規范出租行為，對劃撥建設用地使用權長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法申請補辦有償使用手續。要求各地加強劃撥建設用地使用權出租及現有建設改變用途土地收益征繳管理，并提出建立土地收益年度申報制度。
第四部分，規范建設用地使用權抵押管理。明確抵押范圍，抵押條件，依法保障土地使用權人的合法權益。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時優先繳納土地出讓收入。放寬了對抵押權人的限制，提出自然人、企業均可作為抵押權人申請辦理抵押；并明確營利性的養老、醫療、教育等社會領域機構可將有償取得的建設用地使用權、設施抵押融資。為完善抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定，要求各地采取告知承諾制等方式，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。
第五部分，創新建設用地二級市場運行模式。提出要搭建全市統一的土地二級市場交易管理服務平臺，規范市場交易流程。交易價格應依法申報，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府或其指定的土地儲備機構可行使優先購買權，維護二級市場平穩有序發展。加強部門之間的交易協作配合，建立信息征詢、反饋和共享機制。
第六部分，強化建設用地二級市場服務與監管。大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，積極提高辦事效率和服務水平。加強全市土地二級市場動態監測監管，通過信息化手段，及時掌握二級市場交易情況和資源利用狀況，引導土地資源向優質產業項目流動。
第七部分，保障措施。加強組織領導，建立多部門聯動機制，以促進全市土地資源高效配置、可持續利用為導向，加強指導監督，確保土地二級市場依法依規、健康有序運行。
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